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2017年9月2日第2次修改，在第38条中增加一款，作为第三款：在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。

[6]在这种关系中，国家不仅可以干预风险，而且有义务干预风险。[29]Vgl. H. Maurer, aaO.， S.106 u.120，转引自翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，元照出版有限公司2009年版，第89页。

对于责任能力，现行《行政处罚法》25条和第26条已经做了很好的制度布置，[36]理论界也提出了更为详细的适用规则，[37]此次修法无需大改。[18]台湾地区行政罚法第2条：本法所称其他种类行政罚，指下列裁罚性之不利处分： ……三、影响名誉之处分：公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。如此，方能提高《行政处罚法》第9-12条的规范容量，从而将现阶段无法预见但未来可能出现的新的处罚类型也一并纳入规范体系。但问题在于，现阶段我们对于应受行政处罚行为的成立要件缺乏深入研究，对相对人违法行为达至何种程度或者是说契合哪些要件才能予以处罚，依然无法提供系统的分析框架。而且，由于我国现行《行政处罚法》仅以24条简单加以规定，[57]使得其更为神秘。

作者简介：熊樟林，法学博士，东南大学法学院副教授。应受到惩罚是有责性判断。对于虽未在行政决定书的主文中载明，但通过其它方式能够确定行政行为内容的，也应当认为行政行为已经明确。

作为土地权属确认行为，如果所确认的土地使用权的范围不明确，那么该项行政行为就是不明确的。参见湖南省株洲市茶陵县（2015）茶法行初字第38号行政判决书。在我国行政法萌芽的民国时期，学者们对此命题的重视程度较高。例如，在葡萄牙，内容不明确构成行政行为绝对无效的理由。

[7]  参见广州市天河安利汽车检测中心诉广州市人力资源和社会保障局等复议决定案，广东省广州市天河区人民法院(2015)穗天法行初字第280号行政判决书。[8]  参见二郎酒厂诉习水县人社局、第三人陈俊、张燕等劳动保障行政监察案，贵州省遵义市习水县人民法院(2015)习行初字第2号行政判决书。

[42] 笔者认为，以上两项理由都不适宜作为不明确行政行为的撤销理由。在当时的三本主流行政法教材中，均有关于行政行为明确性的叙述。[4]  参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2016年版，第139页。本案引出的问题是：房屋调换的行政裁决应当明确房屋的具体位置与价格吗？从理论上说，这个问题关涉的是行政行为的明确性。

行政行为之所以应当明确，是基于法的安定性之要求。这主要是因为： 第一，从应然层面来讲，法律的不明确具有一定的正当性，但行政行为的不明确则不具有此种正当性。[19]  方世荣认为，程序行为是相对人行使程序性权利和履行程序性义务的行为。进入专题： 行政行为 。

当这种义务增加到一定量或者一定难度后，实体权利可能会变得难以实现甚至不可实现。[10] 而法律能够满足这一需求，因为法律从来不是针对个人制定的，而是具有普遍的适用性，能够对相同的情况反复适用，人们就能够预见到尚未被起诉的情形的法律后果，进而能够在因此而变得较为确定的未来时间中安排他们的行为。

无论在任何时候，一个行政行为总是存在进一步明确的余地，试图使每个行政行为的内容臻于最为明确的状态是不现实的。三是被参照的文件应以附件的形式附于行政决定书之后。

首先，行政行为的法律依据不明确，要么是遗漏了法律依据，要么法律依据错误。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第364页。在适用此标准时，有两个相关的问题须要注意：一是审查强度，即司法对行政行为的明确性应当审查到何种程度。除此以外，还应当加强对行政人员的培训，以增进他们对行政行为明确性的认识，从而促使他们在作出行政行为时尽可能地明确表达，以最大限度地增进明确性。从横向比较，总体而言，司法对行政行为明确性的审查强度应当高于对法律明确性的审查强度。[36] 参见[德]沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔:《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版， 第63页。

[16]  参见李惠宗：《行政法讲义》，台湾元照出版有限公司2012年版，第102页。与以上任何一种违法情形皆有不同，因而应当予以单独评价，不宜与其它合法性要件混为一谈，以免造成现有司法审查标准的混乱。

因为适用法律、法规错误实际上就是指法律适用中的错误，它既可以包括法律适用中法律依据选择的错误，也可以包括法律效果选择的错误。[59]  贵州省遵义市习水县人民法院(2015)习行初字第2号行政判决书。

后者是指立法者在立法过程中故意使法律保留一定的模糊性。对于前者，行政机关予以补正即可。

[53] 同理，司法在对行政行为的明确性进行审查时，也应遵循这一基本原则：越是侵害到重要的权利，审查的强度也应越高，侵害同一种权利的，侵害的程度越高，审查的强度也应越高。关于对象类属和性态的不确定性，在人们认识过程中又有两种类型。对于这种技术性的错误，法院在判决书中予以指正即可，[37] 而无须对其作确认无效或者撤销处理。为解决这些问题，不仅须要理论上的回应，也须要制度上的建构。

但如果该行政行为已经明确为责令相对人拆除违法设置的广告牌，而只是没有明确何时拆除，那么相对人只要在一定的合理时间内拆除，都是能够实现行政目的的。[5]  参见胡建淼、钱建华：《行政明确性原则初探》，《江海学刊》2004年第5期。

理论的模糊与制度的阙如使司法实务呈现出诸多乱象，这体现在： 其一，拒绝审查行政行为的明确性。[13] 否则，人民将无法知悉法律的内容规定，也无从遵循法律的要求，国家权力也面临被滥用的风险，法院对依据法律作出的国家行为的司法审查也变得不可能。

[46]  李晓明：《模糊性：人类认识之谜》，人民出版社1985年版，第12页。鉴此，本文拟结合有关案例，对行政行为的明确性命题展开探讨。

[8] 其三，对行政行为的明确性判断错误。二是排除规则，即有些行政行为的内容虽然并未在行政决定书的主文中载明，但通过其它方式能够确定的，也应视为明确。[54]  参见萧文生：《行政处分明确性之要求》，《月旦法学杂志》2010年第9期。最后，明显不当虽然与行政行为的内容相关，但其关注的是行政裁量是否公正、合理，而行政行为的明确性聚焦的是行政行为中的意思表示是否清楚、明确。

[38] 例如，在葛国勤诉邓州市国土资源局等处罚纠纷案[39] 中，原告主张，行政决定书责令把1926土地退还给原集体，对土地面积数没有确定单位，不知1926指的是什么？因而被诉行政处罚内容不明确。例如，在刘海军与前郭县人民政府土地行政处理决定一案 [55] 中，法院认为，《关于收回土地使用权注销土地使用证的决定》虽然没有注明土地使用证编号及具体位置，但决定指向的标的是明确的。

[22] 命令行为应当明确的内容包括两个方面：一是命令所指向的物。理由是行政行为的法律依据、事实根据以及理由说明的不明确分别可能构成其它违法情形，与行政行为法律效果的不明确是全然不同的。

这是法治或者法的安定性所不能容忍的。四、行政行为明确性的司法审查 由上可知，行政行为应当明确的内容是相对人的实体权利义务，由此，行政行为明确性的司法审查即可以相对人的实体权利义务是否明确为标准。